审理要旨

  解决土地权属纠纷属于行政裁决，应当依据《土地权属争议调查处理办法》等规定作出。本案中，复议机关全面审查原行政行为的合法性、合理性，认定被申请人依据信访线索启动确权程序，同时未组织当事人先行调解解决争议，均属于程序违法；被申请人无有效证据证实案涉土地归属，申请人将案涉土地承包给第三人使用，已履行多年，期间被申请人及村委会均未提出异议，应视为长期存在的事实。原行政行为事实不清、程序违法，复议机关据此撤销被申请人作出的土地确权决定。

  基本案情

  2021年7月，申请人不服某乡人民政府作出的《关于李某贵（李某春）反映纠纷土地确权的决定》，向复议机关提出复议。申请人认为其对案涉土地依法享有承包经营权，被申请人作出的确权决定事实认定不清，依法应当予以撤销。被申请人认为申请人主张案涉土地系其合法承包的理由不能成立，其作出将案涉5亩土地权属归村集体所有，不予确权给李某春、李某贵父子的确权决定正确。

  事实和理由

  申请人李某春系某乡某村村民，生育二子，申请人李某贵系李某春次子，父子三人分户生活。二轮土地承包时，李某春分得承包地20亩。1999年7月11日，李某春将林地和废旧瓦厂共计2.3亩租赁给马某某的父亲用于办砖厂，租赁期限为长期。时任村支书、队长和某乡法律服务所进行了见证。2013年4月3日，第三人与李某贵签订承包协议，协议约定李某贵将案涉5亩地租赁给第三人，租赁期限9年，租赁用途为办砖厂。2016年土地确权时，申请人李某春父子三户确权总面积17.68亩，涉案5亩土地未纳入确权。2019年6月，第三人在重建办公房时，申请人阻挡不让其施工。第三人遂向某县扫黑办举报其与两位申请人因土地纠纷引发其他纠纷，需要被申请人土地确权。案件被转送被申请人，被申请人成立了专门的核查小组，走访了相关证人后，于2019年7月9日作出《关于马某某与李某春、李某贵父子土地纠纷问题线索核查办理结果的函》，结论为案涉土地权属归村集体所有，不予确权归马某某或李某春、李某贵父子，当时未作出具体的土地确权决定书。与此同时，第三人将两位申请人起诉至某县人民法院要求申请人排除妨害，法院以第三人未能提出充分有效证据证明其合法占有使用案涉土地为由，驳回了第三人的诉讼请求。2021年6月，被申请人根据“李某贵举报某乡政府马某某从2019年把当事人李某贵租给某县某建材有限公司二十余年的5亩土地收为集体所有，不给处理结果”的线索，作出《关于李某贵（李某春）反映纠纷土地确权的决定》，将争议的5亩土地权属归村集体所有，不予确权给李某春、李某贵父子。依据有三：1.某乡扫黑除恶专项斗争线索处理结果；2.某县农经站依据走访群众一致反映涉案土地为村集体荒沟，查阅确权档案资料及2014年航拍图，认定申请人主张涉案土地范围内无应确权耕地；3.2016年土地确权过程中，两位申请人确权面积共12.94亩，并经两位申请人签字确认为“无异议”。

  复议机关认为，个人之间、个人与单位之间对土地的所有权和使用权有争议，乡级人民政府有权作出处理。本案中，申请人与第三人因纠纷引发土地使用权属争议，被申请人对争议处理主体合法。在程序方面，首先，解决土地权属纠纷属于行政裁决，应当按照申请、受理、调查、审理、决定、送达等程序作出，本案被申请人依据申请人信访线索启动确权程序，且在确权过程中未严格按照法定程序和规范进行。其次，按照《土地权属争议调查处理办法》第二十三条和《宁夏回族自治区行政程序规定》第八十三条规定，土地确权中，被申请人进行土地确权过程中未进行调解即作出确权决定，属于程序违法。在事实认定方面，第一，被申请人作出的确权决定所依据的相关证人证言与确权结论相悖，且本案某村村委会是争议土地的利害关系人，其村支书却作为调查人进行了案件事实的调查，不符合法律规定。第二，被申请人称其所依据某县农经站走访群众一致反映涉案土地为村集体荒沟，并无相关证据证实。确权档案资料及2014年航拍图仅能反映已确权土地情况及争议土地现状，并不能证明争议土地原貌及归属。第三，2016年土地确权过程中，申请人李某春及二子确权土地面积共17.68亩，与李某春二轮承包土地亩数不符，是否与案涉土地有关，没有核查清楚。在适当性上，一方面，1999年马某与申请人李某春签订《承包协议书》，约定将申请人所有的林地及使用瓦厂承包给马某使用的事实，由时任村支书、队长和法律服务所进行了见证，在法院审理中也对该事实进行了确认，作为普通村民的申请人认为其对该出让土地的使用权被认可，合乎常理。另一方面，申请人与马某及第三人先后签订的《承包协议书》已经过较长时间履行，应当视为长期存在的事实，应适用《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实”之规定。

  审理结果

  被申请人作出的具体行政行为程序不当、事实不清，不具有合理性，复议机关作出《行政复议决定书》，撤销被申请人某乡人民政府作出的土地确权决定。

  典型意义

  土地确权纠纷是基层较常见的矛盾纠纷类型，也是人民群众非常关心的重要事项，正确处理此类矛盾对推进乡村振兴，构建和谐社会具有重要意义。在审理该案过程中，复议机关结合案件实际情况和法律规定，对被申请人具体行政行为的合理性进行了重点关注，在被申请人无有力证据证明案涉土地系村集体所有的情况下，结合案涉土地由申请人长期使用，期间被申请人及某村委会未提出异议的事实，按照《土地权属争议调查处理办法》关于从实际出发，尊重历史，面对现实的原则进行认定，最大限度维护了人民群众的合法权益。同时，复议机关全面审查行政机关作出具体行政行为主体是否合法、程序是否正当、事实是否清楚、法律依据是否准确等，倒逼行政机关依法依规行使职权，不断提高依法行政能力水平。

来源：宁夏法治微信公众号

监制：左禹华 总编：蒋智江 编审：张江勇 编辑：刘承芳